Fuente: OCDE, 2002a

 

 

 

Figura 3: PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL EN EDUCACIÓN EN EL GASTO PÚBLICO TOTAL ( en %)
1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
10,9	10,4	10,5	10,5	10,8	10,9	10,9	11,1	11,3

Fuente: MECD,2002a

 

 

Figura 4: PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL EN EDUCACIÓN EN EL PIB ( en %)
1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
4,8	4,9	4,8	4,7	4,7	4,6	4,6	4,6	4,6

Fuente: MECD, 2002b  y 2003 

 

 

 

Figura 5: PARTICIPACIÓN DEL GASTO PÚBLICO  EN EDUCACIÓN NO UNIVERSITARIA EN EL PIB ( en %)
1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
3,4	3,5	3,3	3,3	3,3	3,2	3,1	3,3	3,1

Fuente: MECD,2002b y  OCDE 2002a

 

 

 

Figura 6: EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL EN EDUCACIÓN POR ACTIVIDAD EDUCATIVA ( en %, , precios constantes)
	1992	2000
TOTAL	100,0	118,9
EDUCACIÓN NO UNIVERSITARIA	100,0	116,0
E. Infantil y E. Primaria / E.G.B.	100,0	106,1
E. Secundaria, F. Profesional y EE. de Reg. Especial	100,0	138,7
Educación Especial	100,0	96,6
Educación de Adultos	100,0	121,3
Otras Enseñanzas	100,0	18,6
Educación en el Exterior	100,0	103,1
Servicios complementarios y ed. compensatoria	100,0	127,6
Actividades extraescolares y anexas	100,0	42,7
Formación y perfeccionamiento del profesorado	100,0	108,3
Investigación educativa	100,0	168,8
Administración general	100,0	125,0
EDUCACIÓN UNIVERSITARIA (1)	100,0	138,9
FORMACIÓN OCUPACIONAL	100,0	106,5
BECAS Y AYUDAS TOTALES	100,0	140,4
BECAS POR EXENCIÓN DE PRECIOS ACADÉMICOS	100,0	239,8
GASTO NO DISTRIBUIDO POR ACTIVIDAD
Cotizaciones sociales imputadas	100,0	113,2
PARTIDA DE AJUSTE
Financiación privada incluida en educación universitaria	100,0	136,2

Fuente: MECD,2002b

 

Si analizamos la evolución del gasto educativo español en el decenio de los 90, coincidiendo con la implantación de la LOGSE, observaremos que la proporción del gasto público en educación ha crecido en términos porcentuales, lo cual quiere decir que la sociedad española (el Estado y   los particulares) han priorizado el gasto educativo. La figura 3 muestra que el gasto público en educación respecto al total ha crecido ligeramente en los últimos 10 años. La participación en el PIB, en cambio, ha disminuido ligeramente (figura 4), pasando del 4,8 al 4,6%. Es decir, la producción total de bienes y servicios a precios de mercado (PIB) ha crecido un poco más que el gasto educativo total. Si analizamos la figura 5, comprobaremos que la proporción del gasto público dedicado a la educación no universitaria sobre el PIB ha descendido ligeramente, en los último años, pero este ligero descenso se ha compensado con un mayor crecimiento de la proporción  del gasto destinado a la enseñanza universitaria que ha pasado de representar el 0,8 % del PIB en el año 1992 a casi el 1% en la actualidad.

 

La figura 6 es mucho más reveladora que las anteriores, pues nos ofrece una desagregación del gasto público educativo en sus componentes. A precios constantes (es decir, descontada la inflación), el gasto educativo total entre 1992 y 2000 ha crecido un 18%. Por cierto, que los datos económicos pueden servir para desmitificar el repetido aserto de que la izquierda gasta más en educación y la derecha menos. Entre 1992 y 1996, con un gobierno socialista, el gasto público en educación creció, en términos reales, un 4,3%, mientras que los cuatro años siguientes, con un gobierno del Partido Popular, el gasto educativo creció cuatro veces más.

 

 Obsérvese que la educación universitaria lo ha hecho en un 39%, lo que avala la conclusión obtenida de las figuras anteriores sobre el incremento total del gasto público. Si analizamos  las enseñanzas no universitarias, se advierte que el gasto en educación secundaria aumenta un 38,7%, prácticamente lo mismo que la universitaria. La necesidad de terminar la implantación de la LOGSE es una explicación de este incremento. El gasto en educación primaria crece un 6%, incremento nada desdeñable, si tenemos en cuenta que pierde alumnos en estos años (la primaria pasa de 8 años –la EGB—a 6).

 

El gasto educativo total no puede desligarse de otros indicadores, como el demográfico. Si tenemos en cuenta que España ha pasado de tener 8.118.456 alumnos escolarizados en enseñanzas no universitarias en el curso 1992-93 a 6.871.380 en el 2000-01 y el gasto educativo se ha mantenido, en términos porcentuales, casi similar en estos diez años, hemos de deducir que el gasto por alumno ha crecido. La figura 7 nos ofrece los datos de aumento del gasto por alumno hasta el año 1998: en seis años el gasto por alumnos se ha duplicado a precios corrientes; si descontamos la inflación el crecimiento real del gasto por alumno ha sido de más del 50%.

 

 La figura 8 revela un interesante dato: si tenemos en cuenta el PIB per capita, ¿cuánto gastamos en educación secundaria por alumno? Si nos circunscribimos sólo a los países de la Unión Europea, vemos que España hace un importante esfuerzo de gasto: de los 7 estados que están por debajo de España, seis tienen un PIB per capita superior al español, lo cual muestra que el gasto público español en términos relativos, teniendo en cuenta el factor demográfico, es muy importante. El esfuerzo por financiar la enseñanza secundaria es muy notable: el gasto por alumno en secundaria supone el 28% del gasto total por alumno (la enseñanza universitaria, más cara, supone sólo 1,7 puntos porcentuales más: el 29,7%)[5].

 

 

Figura 7: EVOLUCIÓN DEL GASTO POR ALUMNO (en euros a precios corrientes)
1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
1.640	2.049	2.319	2.537	2.723	2.872	3.046

Fuente: MECD, 2002b

 

 

 

Fuente: MECD, 2002b

 

 

 

Así pues, no se puede decir que España se encuentre a la cola de gasto educativo. Evidentemente la educación puede absorber más recursos financieros y, probablemente, debería hacerlo hasta llegar, por lo menos, a la media de la OCDE. Otra cosa es si todo incremento de gasto es automáticamente justificable o, por el contrario, hay que razonar mucho mejor el gasto y ligarlo a resultados concretos en la calidad del sistema. No se pueden achacar todos los males de la educación española a la falta de recursos económicos, como hacen no pocos sindicatos y profesionales defensores a ultranza de la LOGSE. En términos económicos, la productividad del gasto educativo en España ha descendido en los últimos años. Es decir, mientras el gasto ha aumentado en términos absolutos y relativos (p.e., el gasto por alumno), la calidad del sistema no lo ha hecho, al menos como se podría esperar de los recursos económicos volcados en la educación. Eso plantea otras cuestiones, como la relación entre recursos y rendimiento del sistema, o, si la educación ha de ser un pozo sin fondo en donde se vierten los impuestos de los ciudadanos sin exigir mucho a cambio. ¿Existen otras formas de financiar el sistema educativo ligando determinados   fondos económicos al cumplimiento de algunos objetivos de calidad, en definitiva, a los resultados, a la eficacia del sistema?  

 

 

NUEVOS MODELOS DE FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA

 

Un dato que se empieza a observar en la políticas educativas de algunos países es que se está terminando la financiación indiscriminada a la enseñanza: se tiende a pagar más mientras se cumplan determinados objetivos. La Gran Bretaña, un país que no destaca precisamente por la calidad de su sistema, se encuentra inmerso en un proceso de reformas de sus mecanismos de financiación pública a la educación. El gobierno laborista del primer ministro Tony Blair ha decidido un  incremento de la financiación de la enseñanza con el objeto de superar incluso la media OCDE en gasto proporcional al PIB. En Inglaterra, las escuelas públicas dispondrán de más dinero que administrarán directamente los directores de los centros. A cambio, los centros deberán mejorar los resultados.  En el caso de la educación secundaria los objetivos del gobierno son : que el 75% de los alumnos alcancen un nivel aceptable de competencias básicas en inglés y matemáticas y el 70% en ciencias, todo ello para el año 2004. Los porcentajes aumentan al 85 y 80% para el 2007.

 

Como complemento a esta medida, habrá un ranking de centros divididos en tres categorías: las “advanced schools”, o centros de referencia para los demás, las “specialist schools”, o segunda categoría formada por centros que ofrecen determinadas especializaciones curriculares (p.e.. en matemáticas, inglés, informática, idiomas...) y la tercera categoría la formarán el resto de centros. Por supuesto, el dinero dependerá del lugar en el ranking y de los esfuerzos por superarse. Par evitar discriminaciones, están previstas dotaciones adicionales de fondos para los centros situados en zonas conflictivas, en donde los directores podrán utilizar este dinero para pagar más a los profesores más competentes ( o contratar a otros más competentes). Además se crean las llamadas “city academies”, colegios de iniciativa social (generalmente promovidos por Iglesias, pero también por empresas privadas) cuyo objetivo es sustituir a colegios públicos ineficaces en zonas deprimidas[6].

 

En los Estados Unidos, las llamadas “charter schools”,  son también una nueva forma alternativa de financiación, esta vez ligada a una especie de “contrato”, que da lugar al “charter” o estatuto autónomo de un centro, unido siempre a unos compromisos de calidad de los que depende el futuro del “contrato”.  Además de este tipo de centros, ya muy numerosos, han aparecido recientemente las llamadas “magnet schools” (escuelas “imán”), muy parecidas a las  “specialist schools” inglesas, es decir, centros especializados en determinadas asignaturas y que han de rendir cuentas de su especialización[7].

 

En Alemania, la Conferencia de Ministros de Cultura  de los 16 Estados federados ha decidido crear una Fundación Empresa-Estado para derivar fondos de empresas privadas hacia la enseñanza, especialmente para la adquisición de material didáctico o complementario (equipamientos informáticos, por ejemplo). En este caso, son las mismas empresas las que deciden los fondos a distribuir cuyo control deja de estar en manos directas del Estado para pasar a la Fundación ( o a las 16 fundaciones que se han creado en cada uno de los Länder alemanes).

 

El modelo más controvertido de financiación de la enseñanza sin intervención directa del Estado es el “cheque” o “bono” escolar. Su aplicación parte de   la ideas de Milton y Rose Friedman (Premio Nobel de Economía el primero) expuestas en su famoso libro “Libertad de elegir”[8]. “Pocas instituciones de nuestra sociedad están en una situación más insatisfactoria que nuestras escuelas”, decían loa autores. Aunque su propuesta fue recibida con escepticismo y con muy duras críticas a las que ya se adelantaron en contestar[9], abrió un profundo y extenso debate en los Estados Unidos que llegó, incluso, al Tribunal Supremo.

 

En primer lugar hay que decir que la idea del cheque escolar no se ideó como fórmula alternativa de financiación pública de la escuela privada, especialmente la confesional, cuya subvención con fondos públicos hiere la rígida separación Iglesia-Estado en los Estados Unidos. Su objetivo era transferir al ciudadano la decisión sobre el tipo de centro educativo en donde escolarizar a sus hijos, ya fuera público o privado. Incluso, en la idea original de Friedman, el cheque escolar se convertía en un sistema de estímulo sobre todo de la propia escuela pública: la que ofreciera más calidad tendría más demanda y, por lo tanto, más financiación.

 

En estos momentos, hay ya varios Estados de la Unión que han lanzado programas de cheque escolar. Donde más extendido está es en los de Milwaukee, Cleveland y Florida. Precisamente el caso de Cleveland fue el más significativo, pues llegó hasta el Tribunal Supremo de los estados Unidos quien, en una más que sonada sentencia, declaró constitucional el cheque escolar[10]. La decisión sobre implantar el cheque escolar en Cleveland parte de la situación escolar de esta ciudad: sus escuelas públicas son de las más deficientes de los Estados Unidos . El Estado aprobó la creación del cheque en las zonas peores (declaradas de “emergencia” escolar), proporcionando ayuda económica a las familias  para que eligieran el centro de su preferencia. La cuantía del cheque depende de la renta de cada familia. De hecho, el proyecto favorece más a la escuela pública que a la privada, ya que el cheque no cubre la totalidad del coste de la escuela privada, por lo que las familias han de pagar una cuota suplementaria, que no ha de abonarse en caso de elegir un centro público. A pesar de ello, ninguna escuela pública quiso sumarse al plan. En cambio, sí lo hicieron  56 escuelas privadas. Un 60% de los beneficiarios de los cheques fueron familias que no superaban el nivel mínimo de renta (es decir, pobres), que abandonaron la escuela pública a favor de la privada. ¿La habrían abandonado si los centros públicos hubieran aceptado el reto del cheque escolar?

 

En el Estado de Milwaukee, además de potenciar las “charter schools”, se puso en marcha un programa de cheque escolar del que se benefician más de un centenar de colegios, públicos y privados. El cheque funciona también en Florida y hay una docena de estados que ya han propuesto iniciativas legislativas para introducir el cheque, sobre todo después que el Tribunal Supremo haya dado luz verde a la experiencia. En Italia, la ley aprobada en el año 2000 y que permite algún tipo de ayudas a los centros privados ha permitido introducir el cheque escolar en cinco regiones. El bono italiano también permite ser destinado tanto a la escuela pública como a la privada y en el año 2002 beneficiaba a cerca de 100.000 alumnos.

 

¿Qué consecuencias tiene el  cheque escolar en el sistema educativo? No son muchos los estudios sobre este modelo, dada su novedad, pero los que hasta ahora se han publicado permiten eliminar algunos “tabúes”   demagógicos sobre el tema. Por ejemplo, no es cierto que el cheque escolar perjudique a las escuelas públicas, al menos a las que se esfuerzan por mejorar su calidad. Un estudio realizado en Milwaukee[11] muestra que el cheque ha mejorado la competencia y calidad de los centros públicos, hasta el extremo de que han aumentado, incluso, el número de alumnos. Otro estudio de la asociación de directores de centros públicos de dicho Estado muestra que también han mejorado los resultados académicos y se ha descendido la tasa de fracaso escolar desde que se ha introducido el cheque.

 

El estudio más completo sobre el cheque escolar es el realizado por Jay Greene para el Manhatan Institute for Policy Research[12]. El estudio muestra que los alumnos beneficiarios del cheque escolar mejoran sus rendimientos académicos de manera notable, lo cual es más significativo si se tiene en cuenta que la gran mayoría de beneficiarios son familias modestas que, por cierto son las más fervientes partidarias del modelo. Como escribe The Economist, “una vez que el cheque está en manos de los padres, es dinero de ellos, y puede gastarlo donde quieran”[13].

 

El cheque escolar y las “charter schools” han revolucionado el rígido sistema de financiación pública de la enseñanza en el mundo anglosajón y han mostrado cómo la introducción de elementos de corrección de los fallos del sistema – a base de dar más libertad a los padres y a las mismas escuelas—está dando resultados positivos. El beneficiario es el alumno, en la mayoría de casos el alumno de familia modesta a veces condenado a ir a un centro público ineficiente. Si se antepone la calidad de la enseñanza a cualquier otra consideración corporativa (generalmente disfrazada de un andamiaje ideológico lleno de prejuicios), habrá que concluir que los cambios en el modelo de financiación de la enseñanza pueden estimular la calidad del sistema.

 

 

LA FINANCIACIÓN DE LA ENSEÑANZA PRIVADA EN ESPAÑA

 

Desde el año 1992, las transferencias públicas a la enseñanza privada se han incrementado en cerca de un 80%, en pesetas corrientes (descontando la inflación el incremento real es del 16%). De todas formas, el gasto en conciertos ha pasado de ser el 9% del gasto público en educación en 1992 a ser el 10% en 1998, a pesar de que la gratuidad de la enseñanza se ha incrementado en dos años (y, en consecuencia, también los conciertos).   Los conciertos y subvenciones a la escuela pública representan sólo el 15% del gasto en educación no universitaria. Si tenemos en cuenta que en las aulas de los centros privados está escolarizado un tercio del alumnado total podemos decir que al Estado  le resulta bastante barato, ya que con el 15% del presupuesto público se garantiza la escolarización del 33% del alumnado no universitario, mientras que el 67% restante (el que asiste a las aulas públicas) se lleva el resto del presupuesto.

 

Como puede observarse la desproporción entre financiación de una y otra enseñanza es evidente. No se puede decir, con los datos en la mano, que el Estado dilapide el dinero público al concertar con la enseñanza privada. Si las administraciones públicas hubieran de asumir el coste total del alumnado que escolariza la educación privada el presupuesto educativo debería crecer considerablemente, en detrimento de otras partidas presupuestarias ( o de una inflación descontrolada) que difícilmente un gobierno podría sostener. He ahí una de las claves del mantenimiento de los conciertos: su coste económico para el Estado es, relativamente, bajo.

 

En total, un 75,1% de los centros privados perciben fondos públicos. Ese es el alcance real de la enseñanza concertada en España: sólo uno de cada cuatro centros privados es, realmente, privado, es decir, no recibe fondos públicos. Los ingresos medios por alumno, a pesar del incremento del monto total de los conciertos, continúa invariable desde 1995, cosa que no ocurre con los centros públicos, cuyos ingresos medios por alumno han subido invariablemente año tras año. Es decir, que el  coste medio por alumno es mayor, bastante mayor, en la pública que en la privada[14]. La política de conciertos varía también según las comunidades autónomas: las comunidades que más recursos destinan a la enseñanza privada son las que tienen un mayor PIB per cápita (p.e. Baleares, Catalunya, Madrid, País Vasco y Navarra). 

 

La enseñanza privada es relativamente barata para el Estado porque su financiación es incompleta: el 58,5% de los ingresos para los centros de enseñanza concertada proceden del Estado, por lo tanto el 41,5% restante debe provenir de las familias o de otros recursos. Un estudio del Instituto de Estadística de Catalunya muestra el origen de los fondos que percibe la enseñanza concertada (figura 8). Como puede observarse, en todos los casos, las cuotas son la principal fuente de ingresos, después de las subvenciones del Estado, aunque son precisamente los centros religiosos los que se las ingenian para obtener recursos adicionales (donaciones, ingresos financieros, alquiler de sus instalaciones...) y así poder reducir las cuotas que cobran a los padres. Además son los centros en que las ayudas públicas cubren más del costo escolar por alumno (casi el 60%).

 

 

Figura 8: INGRESOS ANUALES DE LOS CENTROS CONCERTADOS EN CATALUNYA (en %)
	Ingresos por cuotas	Transferencias públicas	Transferencias privadas	Otros ingresos	Total
Religiosos	34,4	59,5	4,3	1,8	100
Laicos no lucrativos	40,2	53,2	3,8	2,8	100
Laicos lucrativos	36,7	58,4	3,9	1,0	100
Total	35,9	58,2	4,1	1,8	100

Fuente: Generalitat de Catalunya, Insttitut d’Estadística de Catalunya, 2002

 

 El papel que juegan los fondos públicos en el sostenimiento del los centros concertados no es uniforme, ya que el concierto no tiene en cuenta muchos gastos adicionales que dependen, por ejemplo, del tamaño del colegio. La figura 9 muestra grandes diferencias entre los centros más pequeños y los más grandes. Los centros hasta 500 alumnos son los que sacan más rendimiento al concierto: los fondos públicos contribuyen a sus sostenimiento por encima de la media y sus cuotas son inferiores a la media. Estos colegios, normalmente situados en zonas de clase media o media baja y/o en poblaciones no muy populosas son los más competitivos con la enseñanza pública en términos económicos.

 

 

Figura 8: INGRESOS ANUALES DE LOS CENTROS CONCERTADOS EN CATALUNYA SEGÚN EL NÚMERO DE ALUMNOS (en %)
Alumnos	Ingresos por cuotas	Transferencias públicas	Transferencias privadas	Otros ingresos	Total
Hasta 100	17,9	78,6	2,6	0,9	100
De 101 a 500	37,4	58,7	2,6	1,3	100
De 501 a 1000	40,9	55,1	2,2	1,8	100
Más de 1000	44,4	45,1	8,0	2,4	100
Total	40,1	54,2	3,9	1,8	100

Fuente: Generalitat de Catalunya, Insttitut d’Estadística de Catalunya, 2002

 

 

¿Cuál es el coste del puesto escolar en la enseñanza concertada? O, dicho con otras palabras, ¿cuánto debería desembolsar el Estado para cubrir la totalidad de los costes de la enseñanza  concertada, al menos los costes similares a los de un centro público? No es fácil realizar este estudio, pues hace falta introducirse en la contabilidad de los centros concertados con todo detalle.

 

El estudio de Villarroya (2000) sobre la enseñanza concertada presenta una evolución de los costes de la enseñanza pública y privada por alumno entre 1981/82 y 1994/95 que se resumen en la figura  9. En los años objeto del estudio, siempre el coste en la enseñanza pública supera a la privada, a pesar de que muchos centros privados están dotados de mejores instalaciones y costes de mantenimiento altos. El elemento más distintivo en la estructura de costes es el de personal: en los años que recoge la figura 9 los salarios del profesorado de la privada son inferiores a los de la pública y su jornada lectiva es mayor.

 

Figura 9: COSTES MEDIOS TOTALES POR ALUMNO (en pesetas constantes)
	c. 1981-82	c.1985-86	c.1990-91	c.1994-95
Privada	92.842	88.253.	126.773	146.948
Pública	117.960	127.494	175.525	166.414

Fuente: Villaroya, 2000

 

 

El estudio anterior todavía no recoge el impacto de la aplicación de la LOGSE, por lo que no es suficiente para calibrar la estructura actual de costes, además no distingue entre primaria y secundaria o entre enseñanza reglada y complementaria. La mejor aproximación a los costes actuales de la enseñanza privada lo ha realizado un grupo de escuelas no estatales de Catalunya (concertadas y privadas) bajo la dirección técnica de la Universidad de Vic[15]. En el estudio se han analizado los costes totales de los centros agrupados en estas asociación, pero, hay que tener en cuenta que los centros privados ofrecen más horas lectivas y otras actividades – dentro del horario obligatorio—que los públicos. Para conocer con detalle el coste real de la enseñanza en un centro concertado hay que desligar de su análisis de costes todo aquello que no es estrictamente obligatorio y idéntico a un centro público.

El coste total por alumno, según el citado estudio, para el año 1998 queda fijado en 404.816 pesetas en cuanto a enseñanza reglada obligatoria y en 5.459 pesetas la enseñanza complementaria. Estas cifras son una media de todos los niveles, que si se desglosan por enseñanzas concertadas ( la primaria y la secundaria obligatoria) daría estas cantidades, junto con lo que porcentualmente cubre el concierto y el déficit que ha de ser sufragado con otros ingresos:

 

 

Figura 10: COSTE TOTAL POR ALUMNO. ENSEÑANZA REGLADA AÑO 1998
	Coste total en pesetas	% concierto	% déficit
Ed. Primaria	391.018	67,9%	32,1%
ESO	441.831	57,3%	42,7%

Fuente: Agrupació Escolar Catalana, 2000

 

 

Si nos atenemos a estos datos (que se refieren sólo al coste derivado de la enseñanza reglada, por lo tanto igual en la pública y en la concertada), observamos que el concierto, al menos en este ejemplo, dista de llegar a la totalidad del coste total por alumno. Evidentemente estos datos se refieren a unos centros concretos en un marco urbano (Barcelona) y en una comunidad autónoma de renta alta. Probablemente podría haber otros ejemplos en que el déficit por puesto escolar fuera menor. Pero, en todo caso, el concierto nunca cubre la totalidad del coste por alumno. Dicho de otro modo: la desaparición de los conciertos y, por lo tanto, la transferencia de todo el alumnado hoy escolarizado en centros concertados a centros públicos tendría un alto coste económico. Como también lo tendría que el concierto cubriera la totalidad del coste real por alumno. No es una exageración afirmar que la enseñanza concertada cumple una finalidad social, no sólo por responder al principio de libertad, si no también en términos económicos: supone un importante ahorro al Estado.

 

El hecho de que la enseñanza concertada no cubra la totalidad del costo del puesto escolar y que los niveles no obligatorios de enseñanza (el Bachillerato o la educación infantil hasta el momento[16]) hace que el gasto que dedican las familias a la educación sea muy importante en España: en concreto supone el 1,3% del PIB en 1999[17].  Este es, en términos económicos, el ahorro que supone para el Estado no concertar toda la enseñanza privada y la totalidad del coste escolar, medido en igualdad de prestaciones entre centros públicos y privados.  

 

 

 

 

LA EDUCACIÓN Y LA FORMACIÓN  DEL CAPITAL HUMANO. CONSIDERACIONES DESPUÉS DE LA LOGSE

 

 

El capital humano ha sido definido por T. Schultz,  uno de los primeros teóricos de la materia, como un conjunto de “atributos cualitativos adquiridos por la población, que son valiosos y pueden ser aumentados por medio de la inversión apropiada”[18]

 

Sin duda alguna, la contribución de toda reforma educativa en la formación del capital humano requiere estudios profundos y complejos, de los que tenemos alguna muestra en las investigaciones pioneras del citado Schultz o de  G. Becker[19] o las más recientes de Mankiw, Romer y Weil [20]sobre la contribución de las mejoras en la educación en los incrementos de productividad.

 

Indudablemente, como ha demostrado Barro[21], los incrementos en el tiempo de escolarización suponen una contribución al crecimiento económico global. En este sentido, lo primero que se puede decir de la LOGSE es que incrementa legalmente la escolarización obligatoria en España de los 14 a los 16 años.  Pero sobre este punto, tan cacareado por los defensores a ultranza de la reforma, hay que ser muy cautos: la LOGSE se limita a establecer legalmente lo que ya existía en la práctica. Desde bastantes años antes de la aprobación de la reforma un porcentaje estimado en más del 90% de la población entre 14-16 años ya estaba escolarizada o bien en el Bachillerato (BUP) o bien en la formación profesional de primer grado.  

 

En realidad, la principal reforma de la LOGSE  es aplicar en España el modelo de “escuela comprensiva” (comprehensive school), importado del mundo anglosajón, donde, por cierto, está en plena rectificación tras los fracasos acumulados en casi treinta años de funcionamiento[22]. La opción por la comprensividad no responde a criterios de eficiencia del sistema educativo, si no a ideológicos.

 

La cuestión relevante  es si el modelo de escuela compresiva  es capaz de incrementar el capital humano, sobre todo en las capas más desfavorecidas de la sociedad. Y en esto, hay fundadas razones para sospechar que, al menos en la escuela pública, el stock de capital humano al que se puede acceder con la reforma LOGSE es inferior al que se podía acceder con la legislación anterior o con otro modelo de escuela . ¿Por qué? Porque la compresividad, es decir, la escolarización de todos los alumnos en la misma aula y centro, hasta los 16 años, independientemente de sus avances en el aprendizaje,  incrementa la distancia entre el nivel óptimo de conocimientos y el realmente adquirido. Dicho con otras palabras: la LOGSE impide mecanismos correctores diferenciadores en los procesos de aprendizaje ya que los considera “segregadores” y el dogma de partida es la igualdad total. Así, y en cursos superiores (por ejemplo en 2º ciclo de ESO, 14-16 años), el profesorado se encuentra en una misma aula con un alumnado altamente dispar: desde alumnos que no han superado ninguna asignatura de los cursos anteriores (o muy pocas) a estudiantes cuyo proceso de aprendizaje se ha ido ajustando a los objetivos.

 

Esta gran disparidad de conocimientos previos, obliga al profesorado a rebajar considerablemente los niveles de aprendizaje, para hacerlos más asequibles a la mayoría. El gran perjudicado es el alumno que podría recibir más y mejor aprendizaje y se ha de contentar con menos. Es decir, el capital humano que se adquiere en la ESO, es, en muchos casos, inferior al potencial. Además, ello redunda en la formación posterior: bajos niveles de Matemáticas, de Idioma, de Ciencias,  de Lengua...  condicionan los estudios posteriores. Los niveles de conocimientos del Bachillerato deberán ajustarse a los adquiridos en la ESO, y así, el proceso  de aprendizaje de los alumnos que han recibido menos de lo que podían adquirir se resiente hasta el extremo de dificultar los estudios superiores.

 

Muchas familias son conscientes del problema: la aplicación de la ESO según el dogma de la comprensividad produce un “efecto expulsión”: cada vez son más los padres que sacan a sus hijos de la escuela primaria pública para transferirlos a la enseñanza privada o concertada al comenzar la ESO, donde la posibilidad de elección de centro permite ajustar la demanda a las expectativas futuras, es decir, los padres que pueden están dispuestos a comprar mejor capital humano para sus hijos, relegando  la enseñanza pública a meramente asistencial.

 

El resultado final es, seguramente, contrario a lo pretendido por el legislador: la reforma emprendida por la LOGSE ha agudizado las diferencias sociales en la educación. Dada la importancia que tiene la educación como suministradora de capital humano, la demanda se ha reajustado hacia el sistema privado que se configura como el único formador de las elites profesionales futuras.

 

 

LOS COSTES DE OPORTUNIDAD Y ALGUNAS PROPUESTAS

 

Toda elección de medios implica costes de oportunidad diversos. La combinación más eficiente de recursos es la que supone un coste de oportunidad menor con respecto a combinaciones alternativas. ¿Es el uso de los recursos económicos puestos a disposición del sistema educativo el más eficiente?

 

Aunque uno de los problemas que se achacan a la reforma educativa es la carencia de medios económicos suficientes, antes de incrementarlos es lógico que la sociedad se pregunte por el uso que se hace de los medios ya disponibles. La cantidad de recursos económicos puestos a disposición del sistema educativo español no ha hecho más que crecer desde 1970, año de la Ley General de Educación. La implantación de la reforma del sistema derivada de la LOGSE ha supuesto un nuevo incremento de los gastos educativos en España, tal como se ha visto en las páginas precedentes.

 

Según datos de la OCDE[23], el montante total de recursos económicos que tanto el Estado como los agentes privados dedican a la educación es muy notable. España ha sido de los que más ha incrementado su gasto público en educación, sobre todo medido en recursos por alumno. Si comparamos  los datos con los resultados que ofrece el sistema educativo, observaremos a simple vista como los recursos económicos no son, por sí mismos, garantía de excelencia académica.

 

Si nos fiamos del primer informe de la enseñanza secundaria en España que mide los primeros efectos de la LOGSE[24], la ratio recursos/calidad es preocupantemente baja. Esta es una de las conclusiones más llamativas del informe: entre los alumnos de 14 años, sólo un 30% alcanza los niveles satisfactorios, mientras que un 25% tiene resultados claramente insatisfactorios. Entre los de 16 años, el 22,5% se sitúa en un nivel aceptable sin reservas, y el 33% tiene resultados muy alejados del mínimo aceptable.

 

Habrá, pues, que concluir que los recursos pedagógicos, el diseño curricular, los métodos de incentivación del alumnado, el proceso de evaluación, las expectativas profesionales de los docentes... y tantas cosas más tendrán bastante que ver en el mayor o menor éxito del sistema. La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE), intenta paliar los efectos más negativos de la reforma socialista, pero el triunfo electoral del PSOE el 14 de marzo de 2004 vuelve a cuestionar el sistema y es posible una vuelta a los nefastos principios pedagógicos que inspiraron la LOGSE . Además el discurso de los sindicatos “mayoritarios” es tan simple como tópico: la reforma educativa no tiene más problema que el económico. Poco importa a qué se destinan los recursos de los contribuyentes: lo importante es inyectar más dinero para que la educación funcione –teóricamente- mejor.

 

Pero no es ese el camino seguido por otros países, particularmente los que tienen el modelos de escuela comprensiva. No es casual que, justamente sean la Gran Bretaña y los Estados Unidos los países en que se han introducido los cambios más significativos en la financiación de la enseñanza. ¿Hasta qué punto es posible trasladar a España las novedades en el sistema de financiación de la enseñanza? Si se ha copiado el modelo de escuela comprensiva, ¿por qué no imitar también nuevos mecanismos financieros que tienden a paliar, en lo posible, algunos de los fallos del sistema?

 

El modelo de financiación es una de las primeras asignaturas pendientes de la enseñanza pública en España. No se puede seguir pidiendo más recursos a cambio de escasos rendimientos, si no se quiere caer en un verdadero fraude al contribuyente. Es cierto que el gasto educativo en España continua siendo inferior a la media de la OCDE (aunque el gasto por alumno ha crecido mucho en la última década). Pero, ¿no sería lógico y hasta justo ligar los incrementos a modificaciones más estructurales del sistema? Por ejemplo:

 

1)                 En general, las administraciones públicas dividen el gasto público educativo en los siguientes apartados:

 

Ø      Personal

Ø     Bienes y servicios

Ø     Financieros

Ø     Transferencias corrientes (conciertos)

Ø     Inversiones

Ø     Transferencias de capital

 

Los gastos de personal suponen el 60% del gasto y la suma de adquisición de bienes y servicios e inversiones el 26%[25]. Los gastos de personal han subido un 18,9% entre 1992 y 2000, en términos reales, un crecimiento superior al del gasto público en educación. Es decir, al profesorado se le paga cada vez más. ¿Por qué no ligar una parte, aunque sea pequeña, de las retribuciones del profesorado a una evaluación de su trabajo. El profesor funcionario sabe que a final de mes va a cobrar los mismo que otro compañero en su misma situación administrativa, independientemente de que uno haya dedicado más esfuerzo, se haya preocupado más de su formación, participe con más intensidad en otras actividades del centro... ¿Por qué no ligar el sueldo del profesorado funcionario a mejoras en la productividad de su trabajo, sistema que, por cierto, es el habitual en todos los sectores productivos?

 

2)                 Los gastos de inversión y compras de bienes y servicios suman el 26% del gasto público total en educación. Es, también, una partida importante. Es evidente que todos los centros tienen unos gastos fijos ineludibles para poder ofrecer el servicio público de la educación. Pero también es cierto que no todos los centros tienen las mismas necesidades de inversión. Una vez cubiertos los gastos fijos de mantenimiento, los incrementos de gasto generados por mayores inversiones o compras de bienes y servicios deberían estar ligados a un proyecto educativo de centro, a unos planes específicos de mejora de su calidad. Es decir, se trata de ligar una parte de las transferencias que la administración hace a cada centro concreto a unos planes y necesidades concretas, bien determinadas por cada centro y negociadas por la administración. Se trata de evitar el caso, que he podido comprobar, de que llegue un determinado equipamiento a un centro – simplemente porque “tocaba” este año—y acabe sin ser utilizado  o con un uso muy inferior a sus posibilidades.

 

3) Respecto a la enseñanza concertada, si de verdad se quiere llegar a una libertad de enseñanza real, no hay más remedio que ir a la gratuidad total. El Estado ha de asumir los costes adicionales del puesto escolar hasta igualar, en el marco de una normativa básica idéntica y aplicada idénticamente, las prestaciones de cada una de las dos redes. Esta gratuidad total lleva implícito  el compromiso de no cobrar ninguna cantidad suplementaria por ningún concepto derivado de la enseñanza obligatoria y aceptar las mismas reglas de juego. A cambio, el Estado ha de respetar siempre el “carácter propio”o proyecto educativo de cada centro como parte esencial de la libertad de enseñanza. Sólo así desaparecerían las actuales barreras de entrada que subsisten en la enseñanza concertada en forma de cuotas de diverso tipo y se abrirían sus aulas a toda la población para que ejerza en igualdad de condiciones su derecho a la elección de centro.

 

3)                 En el marco de una enseñanza gratuita – independientemente de su titularidad—todos los centros educativos han de gozar de una autonomía de gestión mucho más amplia que la actual, incluso más amplia de la establecida – a nivel de principios—por la Ley Orgánica de Calidad de la Educación.

 

Gozando de una autonomía curricular y de gestión, los centros públicos y concertados – todos ellos gratuitos—pueden establecer su propio proyecto pedagógico y someterse a unos estándares normalizados de evaluación de calidad que, en mi opinión, han de ser conocidos por los usuarios del sistema. Los incrementos de fondos o las ayudas económicas puntuales irían dirigidas a cada centro, independientemente de su titularidad, en función de:

 

·        sus necesidades específicas

·        su proyecto pedagógico

·        la evaluación periódica de los objetivos de calidad propuestos , tanto por la propia administración como por el propio centro

 

En definitiva, propongo que cada centro pacte con la administración educativa una especie de “contrato” a dos, tres, cuatro años vista, en la que se especifiquen unos determinados objetivos de calidad junto con los medios económicos requeridos para su realización y que pueden incluir no sólo adquisición de capital físico, sino también el pago de servicios como el de algunos profesionales que pueden trabajar en el centro para unas tareas específicas (atención de alumnos conflictivos, horas de refuerzo, desdoblamientos de grupos que lo requieran, atención de emigrantes recién llegados...). Se trata de dar a los incrementos de gasto un objetivo finalista concreto, evitando el gasto indiscriminado que, por ejemplo en los gastos de personal, se acaba dedicando a premiar simplemente la antigüedad por encima del esfuerzo personal continuado o el desempeño de tareas o puestos de trabajo en zonas muy conflictivas.

 

Con ese modelo, se pretende incentivar a los centros para que no se refugien en el “café para todos” del dinero público indiscriminado y fomentar también las diferencias. Aquellos centros que sean capaces de analizar mejor sus problemas, establecer bien sus objetivos y hacer un seguimiento acertado de su proyecto educativo mejorarán su calidad y se distinguirán de los demás. Las diferencias entre centros públicos son eficaces si surgen de proyectos bien fundados y respaldados por la administración, sin particularismos. La economista americana Caroline Hoxby analizaba en un interesante informe los efectos de establecer una cierta competencia entre centros públicos[26] . Las conclusiones de la economista norteamericana son bastante concluyentes: donde existe más libertad de elegir entre escuelas públicas los rendimientos académicos mejoran, el gasto acaba siendo, a la larga, menor, y , aunque sorprenda a muchos, disminuye la demanda de enseñanza privada.   

 

 

 

 

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