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“La Evaluación en las leyes educativas: pioneros y forzados”.
Conferencia en Segovia, septiembre de 2006. En vías de publicación en volumen publicado por el ISFP, Secretaría Técnica del MEC [formato modificado y abreviado] y por la revista Cátedra Nova.
0. IntroducciónEl campo de la evaluación educativa, con sus diferentes concepciones y sus diferentes aplicaciones, tal como ha ido siendo recogida y plasmada en la serie de grandes Leyes educativas publicadas en España en los últimos treinta seis años, tiene un interés general en cuanto fundamento normativo, unas veces, y como punta del iceberg teórico de los expertos, otras. Sin duda resulta justificada la primacía dada a la exposición y debate sobre el proceso de elaboración de las diferentes concepciones de la evaluación educativa y sobre los diferentes enfoques de la cuestión por conocidos expertos universitarios, españoles y extranjeros, en estos tiempos nuestros. Sin duda resulta evidente asimismo la presencia señera de la evaluación aplicada en nuestros centros y en nuestro sistema educativo. No en vano hace ya 90 años que Henry Fayol, en Administración general e industrial, estableció la evaluación como el tercero de los tres principios básicos en la acción administrativa: planificar, realizar, evaluar. Por otra parte, como escribía ya hace tiempo Mª Antonia Casanova, maestra en el conocimiento de las normas educativas, “El funcionamiento del sistema educativo de un país se apoya en la normativa legal que lo estructura y marca sus líneas básicas de actuación. Cualquier actividad educativa que tiene lugar está recogida, prevista o regulada en alguna norma que enmarca sus objetivos, modo de realización, requisitos, etc. La importancia de la regulación legal viene, por lo tanto, de la incidencia que posee para favorecer o inhibir la actividad de los centros escolares y de todas las instituciones educativas (universitarias, de investigación, etc.) según el modelo de sistema político al que responda, en función de su mayor o menor adecuación a las exigencias sociales del momento histórico en que se emiten y a la respuesta que dé a las necesidades de formación de sus nuevas generaciones.”[1] El tema de este artículo es, pues, la evolución y el desarrollo legislativos de la evaluación educativa desde 1970 hasta nuestros días. Las etapas analizadas serán las que hoy denominamos Infantil, Primaria y Secundaria. El marco geográfico del tema se circunscribe a España, tanto a la centralista de los años setenta como a la autonómica de los años ochenta en adelante. Por razones de espacio, en este artículo no se abordarán las diferentes concepciones y concreciones de la evaluación educativa que, con mayor o menor decisión o con mayor o menor respeto por la normativa básica, han podido plantear en sus desarrollos de las Leyes las distintas Administraciones educativas. Igualmente por razones de espacio, no se estudiarán -aunque a veces se haga alguna referencia o consideración sobre los mismos- los numerosos reglamentos, es decir, Reales Decretos, Órdenes y Resoluciones, que han ido desarrollando y concretando lo establecido por las Leyes. Así pues, las normas que se comentarán, estructuradas por orden cronológico por su publicación, son las siguientes: Ley General de Educación (LGE), de 1970; Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares (LOECE), de 1980; Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación (LODE), de 1985; Ley Orgánica de Ordenación del Sistema Educativo (LOGSE), de 1990; Ley Orgánica de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG), de 1995; Ley Orgánica de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (LOCFP), de 2002; Ley Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE), de 2002, y Ley Orgánica de Educación (LOE), de 2006. De todas ellas, cabe señalar, solamente están en vigor la LODE -parcialmente modificada-, la LOCFP y la LOE; no obstante, para nuestro estudio de evolución y desarrollo del concepto de evaluación todas ellas tienen razón de ser y merecen ser atendidas. Al fin y al cabo, entre todas ellas conforman nuestra historia educativa reciente y quizás algunas merecerían una suerte diferente a la que les ha adjudicado el devenir político. Adelanto una conclusión: los textos legales, por lo general, han sido, simultáneamente, pioneros y forzados. En efecto, han sido pioneros o adelantados respecto a la gran masa de profesores y maestros, poco dada a las experimentaciones con cobayas humanos infantiles o juveniles y nada proclive a los esfuerzos superfluos o poco rentables en su consideración cotidiana. Y han sido forzados (o seguidistas) respecto a la creciente multitud de expertos universitarios y cargos técnicos de las Administraciones, criados a los pechos de los teóricos europeos y estadounidenses. No puedo por menos que compartir la pregunta y la respuesta que, a este respecto, aporta Mª Antonia Casanova: “¿Es necesario evaluar la actividad educativa en su conjunto? Este interrogante, que desde un plano teórico puede parecer obvio por su tajante respuesta afirmativa, no lo es tanto desde el punto de vista de la práctica si observamos la realidad de nuestro entorno, en la que la evaluación no está incorporada de modo sistemático al desarrollo del sistema, a la vida de los centros o a los diversos programas que se llevan a cabo.”[2]
1. La evaluación asoma entre nosotros, del brazo de la valoración, en la Ley General de Educación de 1970 La Ley General de Educación[3], una Ley pionera en tantos sentidos respecto a la mentalidad imperante en la sociedad de finales de los años sesenta, una Ley que abría sus brazos a concepciones sociales y pedagógicas de allende las fronteras, da entrada en nuestra legislación educativa a la evaluación. El preámbulo, como exposición de intenciones, deja clara su voluntad y el alcance de las mismas: “La presente Ley atiende a [...] la cuidadosa evaluación del rendimiento escolar o la creación de servicios de orientación educativa y profesional y la racionalización de múltiples aspectos del proceso educativo, que evitará la subordinación del mismo al éxito en los exámenes.” ¿Qué entiende la LGE por “evaluación del rendimientos escolar”? Lo aclara el articulado de la misma: “11. 1. La valoración del rendimiento educativo se referirá tanto al aprovechamiento del alumno como a la acción de los Centros. 2. En la valoración del rendimiento de los alumnos se conjugarán las exigencias del nivel formativo e instructivo propio de cada curso o nivel educativo, con un sistema de pruebas que tenderá a la apreciación de todos los aspectos de la formación del alumno y de su capacidad para el aprendizaje posterior.
3. De cada alumno habrá constancia escrita, con carácter reservado, de
cuantos datos y observaciones sobre su nivel mental, aptitudes y
aficiones, rasgos de personalidad, ambiente, familia, condiciones físicas
y otras circunstancias que consideren pertinentes para su educación y
orientación. Para la redacción de la misma se requerirá la colaboración de
los padres. Un extracto actualizado deberá incluirse en el expediente de
cada alumno al pasar de un nivel educativo a otro.
El rendimiento educativo se refiere, pues, al aprovechamiento de los alumnos, cosa esperable en la tradición educativa, pero también a la acción de los centros, y esto último ensancha el concepto de evaluación. No obstante, se constata en el punto 5 que la valoración del centro se desprende de indicadores objetivos mensurables, en línea con el viejo “acreditacionismo”, modelo de evaluación centrado en criterios intrínsecos, lejos de los extrínsecos, volcados sobre la efectividad y los resultados de los recursos. La responsabilidad de esta acción sobre los centros y con los condicionantes establecidos por el apartado 5 recae sobre la Inspección[4]. Por lo que atañe al aprovechamiento de los alumnos, vemos, ya por el enunciado, que la evaluación se centra más en los resultados. Ahora bien, no es una concepción con la perspectiva de los productos pura, pues, como establece el apartado 4: “La calificación final de cada curso se obtendrá fundamentalmente sobre la base de las verificaciones del aprovechamiento realizado a lo largo del año escolar.” Esta concepción, que conocemos por “evaluación continua”, no aparece, como expresión diferenciada, en el texto de la Ley, pero sí en cada uno de los Decretos, Órdenes y Resoluciones que desarrollan la Ley para el Bachillerato, el COU, la EGB y el Bachillerato General Técnico y de Formación Profesional. Es decir, la LGE, pionera, avanza el concepto de “evaluación continua” pero no el término, que, de todos modos, llegará aquel mismo año de 1970. Por lo que se refiere a los alumnos de la EGB, se valorarán “los progresos del alumno en relación con su propia capacidad”[5]; “la estimación global de los resultados obtenidos por el alumno en su proceso educativo” en la primera etapa; “pruebas flexibles de promoción” en la segunda etapa. No se repetirá curso sino que se pasará al siguiente con “enseñanzas complementarias de recuperación”. Al acabar la EGB, los alumnos con “suficiente aprovechamiento, recibirán el título de Graduado Escolar”[6]. En el Bachillerato[7] de centros estatales y homologados, “la valoración del aprovechamiento del alumno en cada curso del Bachillerato se realizará mediante una calificación conjunta, efectuada por todos los Profesores del mismo”; se establecen pruebas de suficiencia, en junio y en septiembre, y la repetición de curso para quien no las supere en más de dos materias. Incluso la valoración final del nuevo COU[8] no dependerá exclusivamente de unos exámenes, sino que “se basará en la calidad de las actividades desarrolladas por los alumnos, acreditadas por los resúmenes orales o escritos de las explicaciones recibidas, adquisición de técnicas de trabajo intelectual y de cuantas tareas se determinen”. También se establecen pruebas de recuperación y la obligación de repetir -con límite de convocatorias- en caso de no superarlas. Superar el COU[9] da derecho a acceder a la Universidad, si bien ésta puede establecer “criterios de valoración para el ingreso” -cosa que unos años más tarde, en el curso 74-75, con Martínez Esteruelas de Ministro, quedó establecida con la famosa “selectividad”. La oleada de “evaluación continua” llega en la LGE hasta los estudios superiores, pues la Ley, aun respetando el estatuto de cada Universidad, da esta directriz: “Se dará prioridad a la evaluación realizada a lo largo del curso, de manera que las pruebas finales tengan sólo carácter supletorio”.[10] La importancia que se le da a la evaluación como continua, no dependiente de una prueba, va unida a la desconfianza que se desprende sobre la acción del profesor individual. De ahí, por un lado, la reiteración de la valoración conjunta del profesorado y, por otro, las garantías que se dan en el nuevo estatuto del estudiante, al concederle el derecho a “la plena objetividad en la valoración de su rendimiento educativo”[11], lo cual “se articulará reglamentariamente mediante los oportunos medios de impugnación contra cualquier actuación que en tal sentido consideren injustificada”. Esta redacción se repetirá en normas posteriores y, curiosamente, acaba de reaparecer, por ejemplo, en el nuevo Decreto de derechos y deberes de los alumnos de Cataluña[12], con estas palabras: “Derecho a la valoración objetiva del rendimiento escolar”, expresión con la que no se recoge solamente ese derecho sino el viejo concepto de “rendimiento”. Uno no puede por menos que notar un cierto regusto a la LGE en algunas iniciativas y declaraciones de los actuales responsables educativos. Esta deferencia a los alumnos no se limita a este derecho. Su implicación en la colaboración con el centro les permite: “Emitir por escrito al finalizar sus estudios de Bachillerato, de cada grado de Formación Profesional y de cada ciclo de la Educación universitaria, antes de la expedición del título correspondiente, su juicio personal, reservado y debidamente razonado, sobre las actividades educativas del Centro respectivo y del profesorado, así como sobre la valoración de los medios instrumentales que se hayan empleado en su formación”[13]. La LGE introduce, pues, el valor de la evaluación, continua y objetiva, básicamente colectiva, del alumno y la “acreditacionista” del centro, responsabilidad de la Inspección. Establece también las recuperaciones y la repetición de curso, pero solamente para el Bachillerato y el COU, tras el que abre la posibilidad de pruebas universitarias de acceso. El término “valoración” predomina sobre el de “evaluación”, y los términos “aprovechamiento” y “rendimiento” aparecen reiteradamente, como muestra de la verdadera finalidad de la enseñanza.
Cuando el Gobierno de Adolfo Suárez aprobó en 1980 la Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de los Centros Escolares[14], tenía su mente más en la plasmación legal de su interpretación política del apartado IV de los Pactos de la Moncloa de 1977, “Política educativa”[15], adobada con los preceptos de la Constitución aprobada año y medio antes, que de concepciones pedagógicas o didácticas. Ello afecta directamente a nuestro objeto de estudio, la evaluación educativa, que apenas aparece citada cuatro veces en todo el texto. Lo hace con el mismo doble campo de acción (y con menos concreción) que la LGE: evaluación de alumnos y evaluación del centro. El primero, el de la evaluación de los alumnos, aparece en dos ocasiones y en ambas está ligada a las competencias del claustro de centros públicos y de centros privados, a los que adjudica la labor de “fijar y coordinar criterios sobre la labor de evaluación y recuperación de los alumnos”[16]. La LOECE recoge también el derecho del alumno a la valoración objetiva de su rendimiento[17]. Reconoce asimismo el derecho a una educación de nivel superior, pero condicionándolo, entre otras cosas, al aprovechamiento personal[18]. Por lo que respecta a la evaluación del centro, la Ley se limita a adjudicar a la Administración la competencia sobre “la inspección, la evaluación, el control y el asesoramiento de los centros”[19]. Además, una competencia del Consejo de Dirección, órgano creado por esta Ley y precursor del Consejo Escolar de la LODE, sugiere una actividad de evaluación de centro, al adjudicarle la tarea de “elevar a los órganos de la Administración informe sobre la vida del centro y sus problemas, formulando, en su caso, las oportunas propuestas”[20]. Globalmente, pues, la LOECE, pronto derogada radical y totalmente por la futura LODE, atiende poco a la evaluación pues no era su prioridad y lo que aporta coincide en sus planteamientos con los de la LGE, Ley a la que no sustituye sino que complementa tras el paso de la sociedad tardofranquista al constitucionalismo democrático.
3. Los condicionantes politicosociales señorean en la LODE: la evaluación no acapara tampoco la atención de los gobernantes Los Pactos de la Moncloa en política educativa, aunque sucintos, dejaban lugar a la interpretación. La primera conocida fue la de la LOECE, del Gobierno de UCD y su presidente Adolfo Suárez. La segunda vino con la LODE[21], del nuevo Gobierno PSOE y su presidente Felipe González. En una y otra los condicionantes politicosociales primaron sobre los pedagógicos y una y otra recibieron mucha oposición mediática, en la calle y ante el Tribunal Constitucional. En ningún caso, sin embargo, las concepciones pedagógicas aparecieron como causantes de las filias o las fobias, entre otras razones, porque ninguna de las dos Leyes prestó excesiva atención a esos factores, entre los que se cuentan los relacionados con la evaluación. Al igual que la LOECE, la LODE solamente se refiere, escuetamente además, a la evaluación de los alumnos y a la de los centros. La primera la aborda al adjudicar al claustro de profesores competencias para “fijar y coordinar criterios sobre la labor de evaluación y recuperación de los alumnos”[22], exactamente la misma redacción de la LOECE. La LODE, como la LGE y la LOCE, recoge también el derecho del alumno a la valoración objetiva de su rendimiento[23]. Por lo que respecta a la evaluación del centro, la LODE apenas introduce variantes en lo legislado anteriormente. Adjudica al Consejo Escolar, que crea esta Ley, tanto de centros públicos como concertados, la tarea de “evaluar la programación general del Centro que con carácter anual elabore el equipo directivo”[24]. Por otra parte, el Consejo Escolar del Estado, también creado por esta Ley, será consultado preceptivamente en la cuestión de “la ordenación general del sistema educativo y la determinación de los niveles mínimos de rendimiento y calidad”[25], redactado que sugiere una cierta forma de involucrarse en la evaluación. La LODE derogó por completo y con crueldad la LOECE. Recogió, sin embargo, en su seno algunos de sus postulados y algunos de sus redactados, entre ellos los muy escasos dedicados a la evaluación. No era ésta la prioridad de la LOECE ni de la LODE. Sí que lo será de la siguiente Ley Orgánica educativa, la LOGSE.
4. El ensanchamiento del concepto y aplicación de la evaluación con la pionera LOGSE de 1990 Tras un largo y polémico proceso de elaboración y aprobación, la LOGSE[26], partiendo y alejándose de la LGE, introduce una nueva ordenación del sistema educativo -el nombre ya alude a la complejidad y organicidad del objeto legislado- y con ella renueva y ensancha el concepto de evaluación educativa. Vocablos léxica o semánticamente relacionados con este término proliferan a lo largo y ancho de la Ley, como indicadores de la importancia que el legislador le concede. Prueba rápida de ello la encontramos en su preámbulo, cuando se nos dice que “La ley atribuye una singular importancia a la Evaluación general del sistema educativo, creando para ello el Instituto Nacional de Calidad y Evaluación. La actividad evaluadora es fundamental para analizar en qué medida los distintos elementos del sistema educativo están contribuyendo a la consecución de los objetivos previamente establecidos. Por ello, ha de extenderse a la actividad educativa en todos sus niveles, alcanzando a todos los sectores que en ella participan. Con una estructura descentralizada, en la que los distintos ámbitos territoriales gozan de una importante autonomía, es aún más fundamental contar con un instrumento que sirva para reconstruir una visión de conjunto y para proporcionar a todas y cada una de las instancias la información relevante y el apoyo preciso para el mejor ejercicio de sus funciones. En coherencia con ello, el Instituto Nacional de Calidad y Evaluación contará con la participación de las Comunidades Autónomas.” Como puede observarse, la importancia que se le da a la evaluación lleva a la creación de un organismo estatal dedicado a ella, el INCE, articulado de forma descentralizada, en onda con el nuevo Estado de las Autonomías; se liga la evaluación a la comprobación de objetivos previamente establecidos; y se ensancha hasta ocupar a todos los sectores educativos. En el preámbulo aparecen otras referencias como uno de los factores de calidad[27] o la participación de la Inspección en la evaluación del sistema[28] o el establecimiento de prueba de acceso a la Universidad para valorar la madurez y la adquisición de conocimientos del alumno[29]. La LOGSE plantea la evaluación como propia del sistema educativo, el cual, por razones de calidad, debe ser evaluado en todos sus ámbitos y sectores, tarea que encomienda, sobre todo, al INCE, a las CCAA y a la Inspección. Al inicio del articulado, la Ley expone los principios de la actividad educativa y entre ellos figura el de “la evaluación de los procesos de enseñanza y aprendizaje, de los centros docentes y de los diversos elementos del sistema”[30]. Como escribía Blas Cabrera Montoya en una lúcida crítica de la evaluación institucional, sus ventajas y deficiencias, “La espectacular irrupción de este proceso en España se produce a través de la LOGSE (1990), que, en su artículo 62, introduce la potestad de la administración educativa del Estado para evaluar de forma general y periódica el sistema educativo por medio del Instituto Nacional de Calidad y Evaluación (INCE)”[31] En efecto, como culminación del Título IV, que trata de la calidad de la enseñanza, el artículo 62 recoge la importancia que se va concediendo a la evaluación, ratificando y desarrollando los citados criterios del preámbulo. “Artículo 62
1. La evaluación del sistema educativo se orientará a la permanente
adecuación del mismo a las demandas sociales y a las necesidades
educativas y se aplicará sobre los alumnos, el profesorado, los centros,
los procesos educativos y sobre la propia Administración. La voluntad que la Ley pone (o impone) a la Administración en este ámbito queda, pues explícitamente recogida y refrendada, no sólo por el largo artículo citado cuanto también por otros, en los que se recuerda la atención prioritaria a seis factores de mejora y calidad de la enseñanza, entre los que se encuentra, como cierre y culminación, “la evaluación del sistema educativo”[32]. Para garantizar el cumplimiento de la mencionada voluntad de la Administración, la Ley establece que aquélla contará con la Inspección, la cual, entre otras tareas, tendrá la de “participar en la evaluación del sistema educativo”[33], como entidad que combina la capacidad de conocimiento, aplicación y asesoramiento de sus componentes. La concreción mayor del modelo lo reserva la LOGSE para el currículo, en sentido amplio, que afecta a la totalidad del alumnado y, como consecuencia, a sus profesores. En efecto, ya en los primeros artículos aporta una ambiciosa definición de currículo –por razones no solamente pedagógicas sino también políticas, es decir, de competencias entre el Estado y las CCAA, de unidad y de variedad-, en la que de forma reiterada y destacada figura la evaluación, aplicada, se recalca, a “cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades”: “Artículo 4
1. A los efectos de lo dispuesto en esta ley, se entiende por currículo
el conjunto de objetivos, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de
evaluación de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y
modalidades del sistema educativo que regulan la práctica docente. De acuerdo con esto, en cada nivel, etapa, etc., se establecen los criterios de evaluación del proceso y del final, con las consecuencias, en su caso, en la titulación pertinente. Veámoslo en detalle. Por lo que respecta a la educación infantil, la LOGSE no da ninguna pauta evaluativa explícita para ninguno de los dos ciclos, aunque puede colegirse de la metodología educativa, que se ha de basar, dice, “en las experiencias, las actividades y el juego, en un ambiente de afecto y de confianza”, es decir, sin pruebas ni exámenes ni recuperaciones ni repeticiones, con aplicación pura de la comprensividad. Para la educación primaria los criterios quedan contundentemente establecidos: “La evaluación de los procesos de aprendizaje de los alumnos será continua y global”[34]. Se sigue, pues, la senda marcada por las normas de desarrollo de la LGE y se añade lo de “global” y la evaluación por ciclo (dos cursos), pero, al mismo tiempo, se introduce la posibilidad de repetición (eufemísticamente, “permanecer un curso más en el mismo ciclo”) en caso de no alcanzar los objetivos del ciclo. El enunciado de la Ley, ambiguo, da pie a creer en la repetición posible en cada ciclo, pero el texto habla también de posibles “limitaciones y condiciones” que podrá establecer el Gobierno, como hizo con el Real Decreto de Primaria[35], limitando la repetición a una vez en toda la etapa, de acuerdo con los presupuestos ideológicos de la comprensividad que impregna toda la Ley. La secundaria obligatoria, la ESO, inventada por la LOGSE en un diseño muy criticado por amplios sectores del profesorado específico, el de Secundaria, se ve dotada de unos criterios evaluativos no muy diferentes de los de Primaria, quizás iniciando ese proceso de “primarización” de la Secundaria de que tanto se ha hablado: “La evaluación de la educación secundaria obligatoria será continua e integradora”[36]. Se establece la evaluación por ciclos de dos años y la posibilidad –no la obligación- de permanecer un año más en el primer ciclo en caso de no alcanzar los objetivos (la comprensividad se plantea, pues, como absoluta entre primero y segundo de ESO, lo que se bautizaría, extralegalmente, como “promoción automática”). En el segundo ciclo, en cambio, se abre la posibilidad de repetir al final de cada curso, y al final del ciclo los alumnos pueden obtener el título único de Graduado en Educación Secundaria, requisito nuevo para acceder a la formación profesional de segundo grado, además de al Bachillerato. Todos los alumnos recibirán una acreditación de años cursados y calificaciones obtenidas, acompañada de una orientación, no vinculante, sobre el futuro profesional y académico. Acabado el período de enseñanza obligatoria del alumno, es decir, cumplidos los dieciséis años, la LOGSE establece “diversificaciones del currículo en los centros ordinarios”[37] –es decir, intentando mantener en lo posible la comprensividad y la inclusividad-, “para determinados alumnos”. Además, se establecen “programas específicos de garantía social”[38] para los alumnos que no alcancen los objetivos de la ESO, lo que significa que serán después de los dieciséis años también. El criterio evaluativo está supeditado, por tanto, al modelo comprensivo. No establece la LOGSE, en cuanto al desarrollo de los cursos, criterios de evaluación explícitos para el Bachillerato[39], con lo que podría entenderse que continúan vigentes los criterios tradicionales, incluso los de la LGE, formalmente derogados. Simplemente se dice: “Los alumnos que cursen satisfactoriamente el bachillerato en cualquiera de sus modalidades recibirán el título de Bachiller. Para obtener este título será necesaria la evaluación positiva en todas las materias.” El título de Bachiller se establece como requisito para acceder a la Universidad pero también a la formación profesional de grado superior –lo que provocará desajustes graves entre los CFGM y los CFGS, que harán necesaria la introducción en ciertos casos, a través de la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado de 1999[40], de unos cursos puente entre ambos ciclos, sin necesidad de cursar Bachillerato. Además, la LOGSE establece abiertamente “una prueba de acceso” a los estudios universitarios, que ya contaba con quince años de polémica existencia, en que valorará “con carácter objetivo, la madurez académica de los alumnos y los conocimientos que hayan adquirido”. Respecto a la formación profesional de grado medio y de grado superior -nuevo diseño de la LOGSE-, no se indican criterios de evaluación, pero sí de la metodología. Se establecen los títulos de Técnico y de Técnico Superior, respectivamente, para quienes superen dichas enseñanzas[41]. Además, se abre una puerta de acceso, sin la titulación pertinente, a ambas etapas de la formación profesional, mediante una prueba, cuyas características se determinarán en los desarrollos legislativos[42]. Para la educación especial, se establece que: “Artículo 36 4.Al final de cada curso se evaluarán los resultados conseguidos por cada uno de los alumnos con necesidades educativas especiales, en función de los objetivos propuestos a partir de la valoración inicial. Dicha evaluación permitirá variar el plan de actuación en función de sus resultados.” Asimismo, en aras de la inclusividad, la Ley solamente permite la escolarización en centros de unidad especial cuando las necesidades de los alumnos no puedan ser atendidas en centros ordinarios y añade que “Esta situación será revisada periódicamente, de forma que se pueda favorecer, siempre que sea posible, el acceso de los alumnos a un régimen más integrado.”[43] Finalmente, queda señalar otro detalle en este modelo evaluativo concretado: la evaluación del proceso de desarrollo de la reforma educativa emprendida por esta Ley, a cargo de comisiones específicas del Congreso y del Senado[44]. La LOGSE avanza mucho, respecto a las leyes anteriores, en el ensanchamiento del campo abarcado por la evaluación educativa. Avanza, sobre todo, en cuanto extiende la tarea evaluadora a todos los ámbitos relacionados con la enseñanza -alumnos, profesores, etapas y niveles, diferentes enseñanzas, titulaciones, centros, Inspección, Administración-, e incluso crea una entidad consagrada a la misión evaluadora, el INCE, con voluntad de trabajo conjunto de la Administración central y las autonómicas. Ahora bien, en detalle, solamente concreta legislativamente su prioridad en lo que afecta a los alumnos y, de rebote, a los profesores que deben aplicar los criterios establecidos. Los demás ámbitos aparecen más como necesidad de llenar un modelo holístico, básicamente importado, pero sin traslucir convencimiento de su aplicabilidad en la sociedad de principios de los noventa. No obstante, era una opción pionera en relación con gran parte del profesorado, que, en número no pequeño, especialmente en la enseñanza media, no vio con simpatía el nuevo modelo evaluativo, como tampoco vio con buenos ojos la nueva estructura de etapas y ciclos logsianos. El legislador quizá se encontró forzado por una minoría de expertos universitarios y de grupos de renovación pedagógica, muy proclives a los modelos que llegaban de fuera y, más aún, a la ruptura con los modos habituales de dentro. De ahí que el afianzamiento se produjera con muchas resistencias y dejando por el camino no poco de la pureza del paradigma establecido. No podía sorprender que el legislador se planteara retocar y reforzar el modelo en una nueva iniciativa legislativa de calado, la LOPEG, pues el camino emprendido, aunque penoso, no tenía retorno.
5. La evaluación alcanza al propio título de una Ley Orgánica, la LOPEG Para justificar su nacimiento, cinco años tan sólo después de la LOGSE, la exposición de motivos de la Ley Orgánica de la participación, la evaluación y el gobierno de los centros docentes (LOPEG)[45] elogia el carácter innovador de algunos elementos de la LOGSE y, entre ellos, “la exigencia de evaluación del conjunto del sistema” y argumenta que “la mejora de la calidad de la enseñanza exige ampliar los límites de la evaluación, para que pueda ser aplicada de modo efectivo al conjunto del sistema educativo, en sus enseñanzas, centros y profesores”. Consecuencia de ello, nos anuncia, a modo de resumen, que “Son objeto del Título III los distintos contenidos y modalidades de la evaluación, así como las competencias de las diferentes instituciones para realizar estudios de evaluación, participar en ellos, valorarlos y hacer públicos, en su caso, los correspondientes informes de resultados. Este Título aborda también la participación de los centros docentes en las tareas evaluadoras.” Esta breve descripción del contenido del Título III nos permite percibir, primero, el rango de componente fundamental que recibe la evaluación en esta Ley; segundo, la ampliación del desarrollo aplicable de los ámbitos educativos objeto de evaluación, y, tercero, la constatación de que la LOGSE había hecho poco más que enunciar las tareas evaluadoras más generales. La evaluación, como componente más o menos destacado de la LOPEG, aparece en su Título preliminar y en sus cuatro Títulos -la participación de la comunidad educativa, los órganos de gobierno, la evaluación y la inspección educativa. Por eso la exposición de motivos, añade que el Título II regula, entre otras cosas, “la participación del Consejo escolar y del Claustro en la evaluación del centro”[46]. Asimismo, anuncia el especial tratamiento que recibirá en el articulado de esta Ley la función inspectora, entre otras razones, “para detectar con acierto [...] las causas determinantes de los resultados de las evaluaciones”[47]. La Ley presupone, pues, la realización de las evaluaciones y asigna a la Inspección el análisis de los resultados y de las causas de éstos, misión que, además, se convierte en elemento prioritario en la selección de sus candidatos. Repasemos a continuación, Título por Título, la regulación de la evaluación en el articulado de la Ley. El Título preliminar, como ya advertía la exposición de motivos[48], al definir los “principios de actuación” coloca entre éstos el de que los poderes públicos “establecerán procedimientos para la evaluación del sistema educativo, de los centros, de la labor docente, de los cargos directivos y de la actuación de la propia Administración educativa”[49]. Este enunciado desglosa y amplía, pues, el concepto de evaluación del sistema educativo, omite toda referencia a la evaluación de los alumnos y de las etapas formativas -aspectos regulados en detalle por la LOGSE y sus Reales Decretos de desarrollo- y pone el énfasis en la labor de los profesores, de la dirección y de la Administración -también objeto de la evaluación. La participación de la comunidad educativa, que recibirá facilidades organizativas para ello, alcanza también, según el Titulo I, entre otras cosas, a la “evaluación de las actividades escolares complementarias”[50]. Por ello se establece que los órganos de gobierno de los centros “favorecerán la participación efectiva de todos los miembros de la Comunidad Educativa en la vida del centro, en su gestión y en su evaluación”[51]. Además, con un redactado más ambicioso y desglosado que el de la LODE, entre las atribuciones del Consejo Escolar se fijan estas tres: “Artículo 11 a ) Establecer las directrices para la elaboración del proyecto educativo del centro, aprobarlo y evaluarlo, sin perjuicio de las competencias que el Claustro de profesores tiene atribuidas en relación con la planificación y organización docente. h) Aprobar y evaluar la programación general del centro y de las actividades escolares complementarias. j) Analizar y valorar el funcionamiento general del centro, la evolución del rendimiento escolar y los resultados de la evaluación que del centro realice la Administración educativa.” De igual manera, el Claustro ve asignadas como competencias suyas las tres siguientes, y, entre ellas, además de las pedagógicas, la de valorar los resultados de evaluaciones hechas al centro: “Artículo 15 b) Aprobar y evaluar los proyectos curriculares y los aspectos docentes, conforme al proyecto educativo del centro, de la programación general del centro. f) Coordinar las funciones referentes a la orientación, tutoría, evaluación y recuperación de los alumnos. g) Analizar y valorar los resultados de la evaluación que del centro realice la Administración educativa o cualquier informe referente a la marcha del mismo.” Se establece asimismo que los órganos colegiados de gobierno evaluarán el cumplimiento de los objetivos del centro y colaborarán con la inspección en los planes de evaluación[52]. El Director emprende el camino de la profesionalización, con el requisito de la acreditación previa[53], lo cual implica una forma de evaluación de su tarea docente y directiva, como recuerda la Ley cuando fija[54] que los acreditandos deberán reunir, además, uno de estos dos requisitos: “a) Experiencia y valoración positiva del trabajo previo desarrollado en el ejercicio de los cargos correspondientes a los órganos unipersonales de gobierno. b) Valoración positiva de la labor docente desarrollada en el aula y en tareas de coordinación pedagógica, así como, en su caso, en funciones de organización, gestión y participación en órganos de gobierno.” Esta nueva valoración del Director, convertido en único profesor con evaluación obligatoria, se extiende a requerirla para mantener “la percepción de una parte del complemento retributivo correspondiente”[55], en una demostración de compromiso serio con la evaluación, ya que condiciona una forma de carrera profesional y el cobro de unos emolumentos. El Título III , “De la evaluación”, conforma un breve tratado sobre concepción y aplicación de la evaluación educativa y constituye una de las grandes aportaciones de la LOPEG. Parte de la LOGSE para fijar las orientaciones de la evaluación o para ratificar el INCE y su misión, pero se explaya en sus concreciones: evaluación de centros, valoración de la función pública docente, desarrollo profesional, formación del profesorado, innovación e investigación educativas y evaluación de la función directiva y de la inspección. Aquí la nueva Ley quiere actuar más como cuerpo de ejército consolidado sobre el terreno que como pionera, si bien la masa social de docentes y otros estamentos no parecían compartir todavía esa voluntad y se mostraba forzada. La evaluación prescinde de todo carácter de medición y se centra, siguiendo a la LOGSE, en postulados sociales e ideológicos. Además, como se anunciaba en la exposición de motivos, se extiende a “los procesos educativos, el profesorado, los centros y sobre la propia Administración”[56]. Esa evaluación general del sistema que está en el fondo se sigue encomendando al INCE[57], que brinda su apoyo a las CCAA y hará públicas las conclusiones de su labor. La evaluación de los centros docentes, con planes elaborados por la Administración y llevados a cabo por la Inspección, será externa -con colaboración de la comunidad educativa y los órganos de gobierno- e interna[58]. Además de establecer la información sobre criterios y procedimientos de evaluación y sobre las conclusiones generales, la LOPEG aporta los condicionantes y el objeto de la evaluación: “La evaluación de los centros deberá tener en cuenta el contexto socioeconómico de los mismos y los recursos de que disponen, y se efectuará sobre los procesos y sobre los resultados obtenidos, tanto en lo relativo a organización, gestión y funcionamiento, como al conjunto de las actividades de enseñanza y aprendizaje.” La concepción se basa en resultados y en procesos y, además, es holística, y, por tanto, integradora de las diferentes corrientes mundiales de evaluación presentes con anterioridad a los años noventa. La valoración de la función pública docente queda establecida en este Título III, que regula en detalle los entes que, con conocimiento previo, por razones de imagen garantista, de fines, criterios y consecuencias de los resultados, participan en ella[59]: “En la valoración de la función pública docente deberán colaborar con los servicios de inspección los órganos unipersonales de gobierno de los centros y, en los aspectos que específicamente se establezcan, podrán colaborar los miembros de la comunidad educativa que determine la Administración correspondiente. En todo caso, se garantizará en este proceso la participación de los profesores.” La valoración de la práctica docente se tendrá en cuenta “en el desarrollo profesional del profesorado”[60] -si bien la Ley no concreta en absoluto de qué manera se tendrá. Finalmente el Título III regula la evaluación del binomio función directiva e Inspección, como piezas determinantes en el éxito de la operación a medio y largo plazo, y fija qué actuaciones se deberán valorar: “Artículo 34. Evaluación de la función directiva y de la inspección. Las Administraciones educativas establecerán un plan de evaluación de la función directiva, que valorará la actuación de los órganos unipersonales de gobierno de los centros sostenidos con fondos públicos. Asimismo, establecerán un plan de evaluación de la inspección educativa, para valorar el cumplimiento de las funciones que en esta Ley se le asignan.” Siguiendo este artículo final del Título III, IV (“De la inspección educativa”), en su artículo 36, encomienda a la Inspección, entre otras, la siguiente función: “c) Participar en la evaluación del sistema educativo, especialmente en la que corresponde a los centros escolares, a la función directiva y a la función docente, a través del análisis de la organización, funcionamiento y resultados de los mismos.” Es decir, su participación en la evaluación del sistema educativo se centrará en la realizada en los centros escolares, incluyendo a la dirección y al profesorado. La Inspección queda así como el brazo evaluador de la Administración con acceso al centro. No sorprende, pues, que el sistema de acceso al Cuerpo de Inspectores, el de concurso-oposición, valore “la trayectoria profesional de los candidatos y sus específicos méritos como docentes”, en la fase de concurso, y “la posesión de los conocimientos pedagógicos, de administración y legislación educativa necesarios”, en la fase de oposición[61]. Del repaso normativo de la LOPEG se desprende, pues, que el legislador tiene el propósito de avanzar posiciones en el despliegue de la evaluación en los centros, con esa concepción de evaluación externa e interna, de carácter holístico para el profesorado y sus funciones docentes y de gobierno, y con la Inspección como garante de la realización y análisis de los resultados.
6. Concepciones empresariales refuerzan la evaluación educativa con la terminología técnica de la LOCFP La vigente LEY ORGÁNICA 5/2002, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional[62] (LOCFP), ligada al ámbito laboral y profesional, recoge en su redactado numerosas expresiones en que se enfatiza la importancia de la evaluación en el mundo empresarial. La evaluación se combina con la acreditación -que, en el fondo, presupone la evaluación-, y juntas forman un binomio que aparece una y otra vez a lo largo de la Ley. En cualquier caso, la LOCFP, a diferencia de otras leyes que hemos revisado o analizaremos pronto, se mueve muy lejos de las implicaciones pedagógicas. Según la exposición de motivos, la Ley, que tiene como finalidad la creación de un Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, “configura un Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales como eje institucional del sistema, cuya función se completa con el procedimiento de acreditación de dichas cualificaciones”. La Ley, además, regula el “concepto técnico de cualificación profesional, entendida como el conjunto de competencias con significación para el empleo, adquiridas a través de un proceso formativo formal e incluso no formal que son objeto de los correspondientes procedimientos de evaluación.” La exposición de motivos concluye dando dos claves de esta Ley y una de ellas es la evaluación, que aparece como sistemática, permanente y ligada a la calidad: “En el marco del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional se contemplan dos aspectos fundamentales, la información y la orientación profesional, así como la permanente evaluación del sistema para garantizar su calidad. Dentro de la orientación se destaca la necesidad de asesorar sobre las oportunidades de acceso al empleo y sobre las ofertas de formación para facilitar la inserción y reinserción laboral. La evaluación de la calidad del sistema debe conseguir su adecuación permanente a las necesidades del mercado de trabajo.” Entre los principios del SNCFP recogidos en el articulado, la Ley le asigna “la evaluación y acreditación de las correspondientes competencias profesionales”[63], expresión característica del ámbito laboral, con la presencia de la acreditación y de las competencias profesionales, que no son lo mismo que las competencias básicas o competencias clave, que aparecen en las más recientes leyes estrictamente educativas. Por otra parte, en el artículo 3, dedicado a los fines del SNCFP, figura el de “evaluar y acreditar oficialmente la cualificación profesional cualquiera que hubiera sido la forma de su adquisición”. Además, cuando el artículo 4 establece cuatro instrumentos y acciones del SNCFP, dedica dos de ellos en buena parte a la evaluación profesional: “b) Un procedimiento de reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales. d) La evaluación y mejora de la calidad del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional que proporcione la oportuna información sobre el funcionamiento de éste y sobre su adecuación a las necesidades formativas individuales y a las del sistema productivo.” Importancia capital tiene el artículo 8, dedicado al “reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales”. Interesa el apartado 2[64], en que se establecen los criterios evaluativos de “fiabilidad, objetividad y rigor técnico”: “La evaluación y la acreditación de las competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o de vías no formales de formación, tendrá como referente el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y se desarrollará siguiendo en todo caso criterios que garanticen la fiabilidad, objetividad y rigor técnico de la evaluación.” Recuerda la Ley que las instituciones que desarrollen ofertas formativas de este tipo deberán proporcionar a la Administración la información requerida a efectos de evaluación[65]. Curiosamente, cuando ya la LOPEG ha establecido la acreditación para ser candidato a Director de centro docente, la LOCFP establece que la dirección de los centros integrados de FP “será nombrada mediante el procedimiento de libre designación por la Administración competente”[66], como si ésta, dada las consecuencias laborales del tema, no se fiara de la elección y prefiriera asegurarse la fiabilidad de la persona designada, respetando, sí, “los principios de mérito, capacidad y publicidad”. La información profesional a los alumnos sobre las posibilidades de evaluación, como una de las finalidades del SNCFP, la regula el artículo 14[67]. Central en esta Ley es el Título IV, dedicado a la “calidad y evaluación del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional”. Es decir, el propio SNCFP será objeto de evaluación, con la finalidad básica, según el artículo 16, “de garantizar la eficacia de las acciones incluidas en el mismo y su adecuación permanente a las necesidades del mercado de trabajo”. Esta tarea será del Gobierno, con la colaboración de las Administraciones públicas -no solamente las educativas. Hemos encontrado, así pues, en esta Ley un concepto diferente de evaluación, ligado a la acreditación de las competencias profesionales y dependiente del SNCFP, organismo que no depende exclusivamente del Ministerio de Educación. La cultura de la evaluación empresarial y profesional parece más arraigada que la puramente educativa y por ello se plantea como un elemento estratégico e indispensable. Esta Ley, una joya normativa en su ámbito, recibió poca oposición en el período de elaboración y aprobación y ha sido mantenida vigente y con ella, su concepto de evaluación.
La evaluación, en diferentes sentidos y ámbitos de aplicación, gana terreno con la LEY ORGÁNICA de Calidad de la Educación (LOCE)[68]. Una Ley que pretendía modernizar el sistema educativo y mejorar su calidad debía tener presente la evaluación como factor determinante de modernidad y de calidad. Por ello, la Ley, por un lado, replantea los criterios de evaluación del rendimiento de los alumnos en los distintos cursos, etapas, niveles y modalidades, volviendo en algunos casos a planteamientos anteriores y aportando en otros fórmulas o acciones nuevas, como la Prueba General de Bachillerato; por otro, la Ley introduce novedades importantes, como las evaluaciones generales de diagnóstico en la Primaria y en la ESO, y, por último, desarrolla y completa la aplicación de la evaluación a otros muchos campos relacionados con la docencia. Con labor de siega y de espigueo, se encuentra, a lo largo de la Ley de Calidad, todo un amplio corpus conceptual sobre la evaluación. Ya desde la exposición de motivos se nos inculca el papel determinante de la evaluación. En su momento escribía Núria Borrell que “la temática de la evaluación está presente en la LOCE de manera muy general, pero bastante amplia”[69]. Primero, porque, para justificar la introducción de modificaciones en los marcos normativos, se apoya justamente en la existencia de evaluaciones con resultados alarmantes sobre el funcionamiento del sistema educativo español, ya que, dice, “las evaluaciones y los análisis de nuestro sistema educativo, efectuados por organismos e instituciones tanto nacionales como internacionales, revelan deficiencias de rendimiento preocupantes con relación a los países de nuestro entorno económico y cultural.” Segundo, porque uno de los cinco ejes en que se organizan las medidas de mejora de la calidad es justamente el de la evaluación, a la que se nos la presenta como holística, con énfasis en los resultados (de alumnos, profesores y centro -para los que se crean premios de reconocimiento de logros destacados) [70], sin olvido de los procesos ni de los recursos, y se nos brinda un canto a sus capacidades para políticas inteligentes de calidad: “El segundo eje de medidas de la Ley consiste en orientar más abiertamente el sistema educativo hacia los resultados, pues la consolidación de la cultura del esfuerzo y la mejora de la calidad están vinculadas a la intensificación de los procesos de evaluación de los alumnos, de los profesores, de los centros y del sistema en su conjunto, de modo que unos y otros puedan orientar convenientemente los procesos de mejora. Esta acentuación de la importancia de los resultados no supone, en modo alguno, ignorar el papel de los procesos que conducen a aquéllos, ni de los recursos en los que unos y otros se apoyan. La evaluación, es decir, la identificación de los errores y de los aciertos no sólo es un factor básico de calidad; constituye, además, un instrumento ineludible para hacer inteligentes políticas educativas a todos los niveles y para incrementar, progresivamente, su oportunidad y su adecuación a los cambios.” Tercero, porque la LOCE dedica todo el Título VI a la evaluación del sistema educativo que, en su dimensión general es competencia estatal, encomendada al nuevo Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo (INECSE), que sustituye al INCE de leyes anteriores. “Entre las funciones de este organismo adquieren especial relevancia las evaluaciones de diagnóstico”, “así como el plan de evaluación general del sistema educativo y el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación”[71]. Hemos de partir en este análisis y comentario de que uno de los principios de calidad que se enumeran en el artículo 1, titulado “Principios”, que impregnan el conjunto de la Ley, es el siguiente, donde, como en Leyes anteriores, la evaluación va del brazo de la inspección y aparece más centrada en los procesos que en otros factores: “Artículo 1. Principios k) La evaluación y la inspección del conjunto del sistema educativo, tanto de su diseño y organización como de los procesos de enseñanza y aprendizaje.” Asentado esto, veremos a continuación la concreción de este principio en varios bloques de estudio: alumnos, profesores, evaluación del sistema, otros planes de evaluación. Por lo que respecta a los alumnos y al currículo que deberán ir superando, la Ley recuerda, en su artículo 8.1, que “se entiende por currículo el conjunto de objetivos, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada uno de los niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo”. Para los alumnos de la Educación Preescolar (0-3 años) y para los de Educación Infantil (3-6 años), la Ley no establece pautas de evaluación, aunque sí enumera algunas actividades y algunas capacidades que desarrollar, e, incluso, ya en la Educación Infantil, propone lengua extranjera y TIC. La LOCE sigue, pues, aquí la comprensividad pura de la LOGSE. Para los alumnos de Primaria, la LOCE mantiene lo anterior, concretando más el significado de “global”, y así “la evaluación de los procesos de aprendizaje de los alumnos será continua y tendrá en cuenta el progreso del alumno en el conjunto de las distintas áreas”. Se evaluará a los alumnos por áreas y éstos necesitan superar los objetivos para acceder a un nuevo ciclo; de no superarlos, podrán permanecer un año más en el ciclo –si bien la Ley deja claro que esta repetición solamente podrá ejercitarse una vez, aunque haya tres ciclos, por lo que a los previsibles alumnos que acceden sin haber alcanzado los objetivos se les proporcionarán los apoyos necesarios[72]. Los criterios para Primaria resultan, pues, muy semejantes a los de la LOGSE. Una novedad destacable, sin embargo, estriba en que la Ley establece la evaluación general de diagnóstico[73], tanto para la Primaria como para la ESO, sin efectos académicos y de carácter informador y orientativo, y centrada en la adquisición de las competencias básicas –concepto y expresión que, a partir de su introducción en Cataluña unos pocos años antes, recogerá el favor de la moda y los expertos. Los alumnos de Educación Secundaria pueden estar cursando la ESO, el Bachillerato o la Formación Profesional de grado medio. Para los alumnos de la ESO, la LOCE establece como criterio el que “la evaluación del aprendizaje de los alumnos en la ESO será continua y diferenciada según las distintas asignaturas del currículo”, redactado que recoge el de la LOGSE pero sustituyendo “integradora” por “diferenciada” y recalcando el carácter de valoración por asignatura[74]. Para la promoción de curso, el alumno se encuentra con una normativa que en parte prima la decisión colectiva del equipo de evaluación y en parte prima al profesor de asignatura. Se introduce la prueba extraordinaria para las asignaturas no superadas y, caso de que queden más de dos de éstas, resultará obligatoria la repetición, si bien cada curso solamente podrá repetirse una vez[75]. Además, para la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria (antes, en “Educación Secundaria”), donde constará la nota media de la etapa, “se requerirá haber superado todas las asignaturas de la etapa”, aunque, excepcionalmente, podría conseguirse sin esta condición (art. 31.2). El Título será requisito para acceder al Bachillerato y a la FP de grado medio y los alumnos que no lo obtengan recibirán un Certificado de Escolaridad. Otra novedad importante e interesante de la LOCE eran los programas de iniciación profesional (PIP), para alumnos de quince o más años reacios a los itinerarios. “La superación de un programa de iniciación profesional dará derecho a la obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria”, se dice en el artículo 27.5, sin aportar más criterios de evaluación. Los cambios respecto a la LOGSE consisten, pues, en que se introduce la evaluación general de diagnóstico; la evaluación se hace por cursos y no por ciclos de dos años; se introducen pruebas extraordinarias por asignaturas; se deberá permanecer un año más en el curso en caso de más de dos asignaturas no superadas; la repetición se podrá realizar en cualquiera de los cuatro cursos, y se establece la obligatoriedad de superar todas las asignaturas de la etapa. Estas medidas, bien recibidas en general por el profesorado de Secundaria -que es el sector que mejor conoce las necesidades y las soluciones para esta etapa-, potencian el valor del esfuerzo y del estímulo académico y la valoración de cada asignatura. Para los alumnos de Bachillerato, que tendrá una organización en cursos y tipos de asignaturas semejante al de la LOGSE, con la diferencia de la reducción de cuatro a tres modalidades, se busca el aprovechamiento de los estudios y por ello, entre las capacidades del Bachillerato se establece la de “afianzar la iniciativa personal[76]. No se dan pautas explícitas de evaluación para cada curso –aunque sí metodológicas, de tipo sincrético-, pero se establece que “los alumnos podrán realizar una prueba extraordinaria de las asignaturas que no hayan superado”. Se determina que “para obtener el título de Bachiller será necesaria la evaluación positiva en todas las asignaturas y la superación de una prueba general de Bachillerato”[77], con lo que, para conseguir el Título, se introducen dos grandes cambios en la vertiente evaluativa: por un lado, la evaluación positiva en todas las asignaturas -frente a la vaga expresión logsiana de “los alumnos que cursen satisfactoriamente el Bachillerato”; y, por otro, la necesidad de superar una prueba general, la PGB, organizada por los centros de Secundaria. Los alumnos con el Título podrían acceder a la universidad y a la Formación Profesional de grado superior y los que no superasen la PGB recibirían un certificado con efectos laborales y académicos. Estos criterios de evaluación, promoción y titulación iban en la dirección de acercar a nuestros alumnos al rigor y exigencia académicos propios de los grandes países de nuestro entorno europeo, a falta de un Bachillerato de al menos tres cursos. La Ley atiende de forma específica a los alumnos en situaciones especiales, como los superdotados y los alumnos con NEE. Para los primeros[78] se determina adoptar medidas para “identificar y evaluar de forma temprana sus necesidades” y flexibilizar, en su caso, la duración de niveles y etapas, lo que implica otros criterios de evaluación. Para los segundos[79], se determina la valoración por parte de profesionales y la valoración de la consecución de los objetivos al final de cada curso, para con ella introducir adaptaciones o cambiar la modalidad de escolarización. Por lo que respecta a los profesores, cabe decir que la valoración de la función pública docente ocupa todo el Capítulo II del Título IV, que regula la función docente. El término “valoración”, tan frecuente en la ya añeja LGE, tiene un doble significado, pues combina el de apreciar el valor y el de determinar el valor. Aquí se trata, pues, de establecer diferentes formas de reconocimiento administrativo y social de los méritos de los profesores, y, también, de establecer fórmulas y criterios de medición ponderada de su formación y de su quehacer. Primero de todo, se establece que las Administraciones “elaborarán planes para la valoración de la función pública docente, con la participación del profesorado”, cuyos resultados serán tenidos en cuenta en la carrera profesional[80]. La LOCE introduce además la fórmula de “evaluación voluntaria”, es decir, solicitada por el propio profesor, con efectos en la movilidad y la promoción docente[81], y que, como escribía Núria Borrell, “hay que interpretarlas más como una medida de mejora que de control”[82]. Esta fórmula pretende facilitar el que el profesorado acepte de hecho la evaluación de su labor docente concreta, pues de todos es sabido que el discurso de la evaluación -como el de la autonomía de centros- suele ser aceptado por los profesores mientras se queda en grandes pronunciamientos generales, pero suscita inquietud cuando se empieza a hablar de evaluaciones individuales de los docentes. No debe menospreciarse el hecho de que el profesorado ha sufrido muchos filtros valorativos hasta llegar a ser funcionario, y la Ley continúa estableciéndolos para el ingreso o acceso. Para constatarlo, basta con ir espigando por la extensa disposición adicional undécima, que regula la carrera docente y ver que una y otra vez se hace referencia a procesos valorativos del profesorado y que, por ejemplo, se establece que, dentro del sistema de ingreso en la función pública, en la fase de concurso, “se valorarán, entre otros méritos, la formación académica y la experiencia docente previa”, y, en la fase de oposición, “la posesión de conocimientos específicos necesarios para impartir la docencia, la aptitud pedagógica y el dominio de las técnicas para el ejercicio docente”[83]. Una vez funcionario, el profesor será evaluado o voluntariamente o por acceso a otro cuerpo o especialidad o por evaluación de centro. Dada esta situación, comentaba, con razón, Núria Borrell: “Una sociedad democrática reclama que sus funcionarios públicos rindan cuentas de su trabajo. Pero éstos quieren ser evaluados de manera científica y ética y teniendo en cuenta el contexto y la realidad concreta de su trabajo y esperan, al mismo tiempo, una creciente consideración y reconocimiento de la función docente.”[84] Huelga decir que también para acceder al Cuerpo de Inspectores habrá concurso-oposición[85], con valoración de la trayectoria profesional y los méritos como docentes, y de los conocimientos pedagógicos, etc., y, entre ellos, los conocimientos y técnicas de evaluación. Además de los profesores e inspectores, también los centros necesitan ser evaluados. Ya hemos dicho que esta Ley atiende a los procesos y a los resultados educativos, y, así, por ejemplo, el artículo 67 establece que “las Administraciones educativas promoverán acuerdos o compromisos con los centros para el desarrollo de planes y de actuaciones que comporten una mejora continua tanto de los procesos educativos como de los resultados”. La LOCE establece, en su artículo 78.3, el que los órganos de participación en el control y gestión del centro -en las Leyes anteriores, órganos colegiados de gobierno-, “evaluarán periódicamente, de acuerdo con sus respectivas competencias, el funcionamiento y cumplimiento de los objetivos de éste y analizarán los resultados de las pruebas externas que se realicen en el mismo”. Por ello, el nuevo Director, de corte decididamente profesional, tendrá entre sus competencias, la de “impulsar procesos de evaluación interna del centro y colaborar en las evaluaciones externas”; el nuevo Consejo Escolar tendrá entre sus atribuciones la de “analizar y valorar el funcionamiento general del centro, la evolución del rendimiento escolar y los resultados de la evaluación que del centro realice la Administración educativa” -un redactado que incluye tres tipos de evaluación, interna y externa; y el nuevo Claustro de Profesores, de enfoque más pedagógico que los anteriores, tendrá, entre otras, estas dos atribuciones:
“Artículo
84. Atribuciones del Claustro de profesores. Los Directores eran los únicos profesores evaluados en su labor -aparte de los catedráticos- y con la LOCE deberán, para serlo y seguir siéndolo, pasar por diversas evaluaciones o valoraciones de su formación, sus realizaciones y sus resultados. Además de una preparación contrastada como cualquier otro profesor, deberá superar, en concurso de méritos, una selección -concepto nuevo, opuesto al de elección- que “se basará en los méritos académicos y profesionales acreditados por los aspirantes, y en la experiencia y valoración positiva del trabajo previo desarrollado como cargo directivo y de la labor docente realizada como profesor. Se valorará de forma especial la experiencia previa en el ejercicio de la dirección.” Los nuevos Directores serán evaluados en los tres años de su mandato y, en caso de obtener evaluación positiva, adquirirán la nueva categoría administrativa de Director[86]. También será la evaluación positiva de la labor de los tres años de mandato la que se requerirá y se constituirá en requisito único para aquellos Directores que deseen renovar sus mandatos[87]sin necesidad de nuevo concurso. La Dirección profesionalizada entra, pues, en las Leyes con tres factores básicos: selección por méritos previos, estabilidad en el puesto y evaluación o rendición de cuentas. El conocido binomio Dirección-Inspección no falta tampoco en esta Ley y así ésta atribuye a la inspección educativa, en su artículo 105, con un redactado que casi es un resumen del concepto de evaluación aplicado, la competencia de “c) Participar en la evaluación del sistema educativo, especialmente en la que corresponde a los centros escolares, a la función directiva y a la función docente, a través del análisis de la organización, funcionamiento y resultados de los mismos.” Finalmente, la LOCE regula en su Título VI la evaluación del sistema educativo. No resulta una pieza de decoración legislativa para halagar a minorías influyentes sino el depósito de unas convicciones que proceden del campo educativo y del campo empresarial. El artículo 95, que define el ámbito de la evaluación, resulta bien elocuente y esclarecedor sobre la voluntad pionera de esta Ley, en una concepción holística llevada a rajatabla: “La evaluación se extenderá a todo el ámbito educativo regulado en esta Ley, y se aplicará sobre los procesos de aprendizaje de los alumnos, los procesos educativos, la actividad del profesorado, los centros docentes, la inspección de educación y la propia Administración educativa.” El artículo 96 crea el Instituto Nacional de Evaluación y Calidad del Sistema Educativo[88], que sustituye al INCE; el 97 establece y regula las evaluaciones generales de diagnóstico para la Primaria y la ESO[89]; el artículo 98 establece el Sistema Estatal de Indicadores de la Educación; el artículo 99 determina que el MEC “elaborará periódicamente un plan de evaluación general del sistema en el que se determinarán las prioridades y objetivos que el Instituto deberá desarrollar en sus evaluaciones”[90]; y, como final, el ar |